2020-09-25 08:52:46
日前，農業(yè)農村部、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》（以下簡稱《辦法》），將于2020年10月1日正式生效實施。這是一項各方呼聲很高、出臺持續(xù)時間較長的政策，對未來我國農業(yè)廢棄物的精細化管理具有重要示范意義。
多次修改 意義重大 《辦法》千呼萬喚始出來
《辦法》的出臺反映了我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境治理逐步走向精細化。農業(yè)污染點多面廣，在治理初期宜抓大放小。例如在2014年原農業(yè)部提出了農業(yè)面源污染防治的“一控兩減三基本”目標，將污染治理的主要對象鎖定為化肥、農藥、秸稈、糞便、農膜等。經過近5年來的攻堅，這幾個方面取得了明顯的進展。例如化肥、農藥用量連續(xù)多年實現負增長，畜禽糞便、秸稈綜合利用率、農膜回收率穩(wěn)步提高。此次《辦法》的出臺，將對農藥污染的防治延伸到其包裝廢棄物。
《辦法》的出臺過程體現了近年來生態(tài)環(huán)境體制改革的最新要求。在上位政策的不斷更新過程中，《辦法》的牽頭主體幾經變化，公開發(fā)布了3次征求意見稿，分別是：2015年4月原環(huán)境保護部依據國務院領導批示、《環(huán)境保護法》等起草了征求意見稿，并在其官網向有關部門和公眾征求意見；2017年12月，原環(huán)境保護部會同原農業(yè)部又發(fā)布了一個版本的征求意見稿，主要依據是《土壤污染防治行動計劃》和新修訂的《農藥管理條例》；2019年9月，農業(yè)農村部發(fā)布了第三個版本的征求意見稿，主要依據是《土壤污染防治法》。正式出臺的《辦法》以第三個版本為藍本，由農業(yè)農村部牽頭、生態(tài)環(huán)境部聯合印發(fā)的方式出臺，體現了近年來國家生態(tài)環(huán)境治理職能改革“產業(yè)部門抓落實，環(huán)境部門抓監(jiān)管”的總體思路。
《辦法》吸收了豐富的地方實踐和立法探索?！掇k法》出臺之前和起草過程中，許多地方開展了積極探索，例如廣西以農藥企業(yè)為主導，開展了“包裝換農藥”；上海利用信息化技術建立補貼農藥臺賬制度，開啟“以包裝換折扣”模式；北京采取農藥包裝換日用品等措施；浙江探索“生態(tài)超市”模式等。這些地方不僅在實踐層面進行了探索，還先于國家層面出臺了管理辦法。在立法過程中，地方實踐和制度都得到吸收，其中四川省的管理辦法還專門被農業(yè)農村部轉發(fā)。
明確責任 多方參與 農藥包裝廢棄物回收步入正軌
《辦法》共五章二十三條，對適用范圍、管理職責、回收體系建立等多方面作出要求，并說明了激勵機制、明確了法律責任，為我國農藥包裝廢棄物回收處理工作指明了路徑和方向?！掇k法》的亮點主要體現在以下3個方面。
一是明確各主體責任，充分體現了生產者責任延伸機制?；谖覈∞r戶經營的現實，《辦法》明確規(guī)定農藥生產者、經營者應當按照“誰生產、經營，誰回收”的原則，履行相應的農藥包裝廢棄物回收義務。盡管履行回收義務的方式可以由農藥生產者、經營者協商確定，但農藥包裝廢棄物處理費用由相應的農藥生產者和經營者承擔。此外，《辦法》還要求農藥經營者和農藥包裝廢棄物回收站（點）應當建立農藥包裝廢棄物回收臺賬，記錄農藥包裝廢棄物的數量和去向信息。回收臺賬應當保存兩年以上。農藥生產者應當改進農藥包裝，便于清洗和回收。因此，生產、經營者的責任不僅是向市場提供合格的農藥，還延伸至包裝的規(guī)格、材料和包裝廢棄物的回收。當然，農藥使用者也有相應的責任，包括及時收集農藥包裝廢棄物并交回農藥經營者或農藥包裝廢棄物回收站（點），不得隨意丟棄，配藥時應當通過清洗等方式充分利用包裝物中的農藥，減少殘留農藥等。
二是擱置了“農藥包裝廢棄物是否屬于危險廢棄物”的爭議，大大提高了《辦法》的可操作性。農藥包裝廢棄物是否納入危險廢棄物管理，對于后續(xù)的貯存、轉運、處置影響極大，也是立法過程的爭議焦點。目前，我國市場上正規(guī)的化學農藥絕大多數為低毒產品，因此《辦法》沒有將包裝廢棄物納入危險廢棄物，這大大降低了包裝廢棄物處理的全成本。同時，《辦法》強調農藥包裝廢棄物處理堅持資源化利用和無害化處置相結合原則。《辦法》規(guī)定，國家鼓勵和支持對農藥包裝廢棄物進行資源化利用，按照“風險可控、定點定向、全程追溯”的原則，由省級人民政府農業(yè)農村主管部門會同生態(tài)環(huán)境主管部門結合本地實際需要確定資源化利用單位，并向社會公布。資源化利用不得用于制造餐飲用具、兒童玩具等產品，防止危害人體健康，資源化利用單位不得倒賣農藥包裝廢棄物。資源化利用以外的，應當依法依規(guī)進行填埋、焚燒等無害化處置。
三是發(fā)揮好政府和市場作用，鼓勵第三方組織參與。推進農藥包裝廢棄物回收處理工作，要理順政府和市場的關系，需要政府部門積極作為，精準施策，也需要發(fā)揮好市場機制作用，尊重市場主體的力量。政府的責任是組織、協調、督促相關部門依法履行農藥包裝廢棄物回收處理監(jiān)督管理職責，建立健全回收處理體系，統籌推進農藥包裝廢棄物回收處理等設施建設。當農藥生產者、經營者不明確時，縣級人民政府財政要列支包裝廢棄物處理費用。行業(yè)協會、專業(yè)化服務組織也將發(fā)揮積極作用?！掇k法》規(guī)定，國家鼓勵和支持行業(yè)協會在農藥包裝廢棄物回收處理中發(fā)揮組織協調、技術指導、提供服務等作用，鼓勵和扶持專業(yè)化服務機構開展農藥包裝廢棄物回收處理。
加強監(jiān)管 建立體系 落實《辦法》任重道遠
下一步，各方應采取切實措施，積極落實《辦法》各項要求，最大限度減少農藥包裝廢棄物的環(huán)境和健康損害。政府主要是監(jiān)測調查、推進回收體系和設施建設，特別是在用地方面要考慮到包裝物回收、暫存的需要，還要加強監(jiān)管，對不履行回收責任企業(yè)依法采取懲罰措施。農藥生產者、經營者要盡早建立適合自身條件的農藥包裝廢棄物回收體系。國內外實踐都表明，隨著一個國家經濟發(fā)展水平的提升，環(huán)境保護的要求也將越來越嚴格，環(huán)保標準將成為優(yōu)勝劣汰的篩選器。在全社會大力推進綠色發(fā)展的背景下，過去由企業(yè)自愿承擔的社會責任將逐步變成必須履行的法定義務，那些越早建立回收體系的企業(yè)，將越大程度地占據市場先機。農藥使用者要履行收集、交回和清洗責任，為回收、處理創(chuàng)造先決條件。農藥行業(yè)協會要通過行業(yè)標準、標識或認證體系、宣傳表彰等手段敦促會員企業(yè)履行責任。統防統治服務組織、專業(yè)打藥隊首先要履行好農藥使用者收集、交回和清洗的責任，還要利用好自身用藥集中的優(yōu)勢，參與到回收工作中。
農業(yè)農村部農村經濟研究中心 金書秦 西藏農牧學院 周芳
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